全面落实依法治国方略，建设社会主义法治国家

一、全面落实依法治国方略的基本意义

十五大确立了依法治国基本方略，使法治在中国获得了合理化支撑；全国人大九届二次会议从宪法的高度确立了法治方略，使法治在中国获得了合法性、合宪性的权威；十六大提出“全面落实”法治方略，使法治在中国获得实质性的进展，其意义极为深远。

（一）全面落实法治方略同全面建设小康社会的目标要求相适应

同目前我国社会总体小康水平相类似，目前我国法治总体状况也是处于水平较低、不全面、发展很不平衡的初始阶段。所谓水平较低，是指由于历史的原因，民主法制传统薄弱，人治基础根深蒂固，经过二十多年社会主义法治意识的熏陶和四个五年普法的教育，全社会的法治意识有了很大改观，从不知法为何物到认同依法治国基本方略，这是一个历史性的质的进步。但无可讳言，全民法治意识与法治观念尚处于启蒙、苏醒、觉悟的起步阶段，处于实行法治、依法办事、维护社会秩序、确保一方平安的初始阶段。所谓不全面，是指法治状态虽已有了一定规模的量的表现，但在质的方面距法治国家距离尚远。所谓不平衡，是指法制体系内部的不平衡和地区发展的不平衡。相对而言，立法环节有了很大起色，但在执法、司法、守法、监督方面尚属薄弱；广大农村与边缘地区的法治条件与法治水准同大中城市的差距过于悬殊。通过今后20年对法治方略的全面落实，上述方面的种种不足与缺陷将得到弥补和克服，在量与质、规模与效应、硬件与软件、地区与城乡等方面得到更好的整合与平衡，使我们的法治状态能够适应全面小康社会在经济与社会发展方面的需求，同全面小康社会的现实状态相匹配。

（二）全面落实法治方略同建设政治文明的目标要求相适应

发展民主政治，建设政治文明是全面建设小康社会的重要目标。政治文明的核心内容是社会主义民主政治。发展社会主义民主政治，最根本的是把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这说明政治文明的建设离不开法治方略的实践，政治文明的实质就是党领导人民当家作主。为了实现政治文明，必须贯彻依法治国基本方略。政治文明的建设要求在民主制度、法治制度、党的领导方式和执政方式、决策机制、行政管理体制、司法体制、干部人事制度、权力制约与监督机制、社会秩序治理等各方面展开全方位的建设、改革与发展。而这一切都是与依法治国基本方略的全面实践分不开的，有的本身就是法治方略的重要内容。没有法治方略的全面落实，是不可能实现民主政治与政治文明建设的目标的。

（三）全面落实法治方略同改善党的领导方式与执政方式相适应

面临新世纪新阶段的新目标，改变与完善党的领导方式与执政方式的主要目的与要求是提高党的领导能力与执政能力，提高党的领导水平与执政水平。提高领导能力的主要标志是依法领导，提高执政能力的主要目标是依法执政。十一届六中全会已经确立了“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”（参见中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》），从十二大开始，这一重大原则已载入党章中，成为党领导中国、在中国执政的党内“根本大法”和国家根本大法的一项重要法治原则。为此，必须以此为根据，进一步规范党委与人大、政府、司法、政协以及人民团体的关系，以实现党总揽全局、协调各方的领导原则；必须适应新形势新任务的要求，学习法治知识，积累法治经验，增强法治观念，增长法治本领，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。这就要求法治方略必须全面落实，特别在一向比较薄弱的依法领导与依法执政根本问题上有所实践、有所创新，使党不仅获得领导与执政的合理性，而且更重要的是要提高依法领导、依法执政的合法性。

（四）全面落实法治方略同社会发展的整体状态相适应

全面建设小康社会的宏伟目标，不仅包含经济要素、政治要素，而且也包含了文化、社会、生态等诸方面的要求。社会主义精神文明建设既渗透了法治文明的因素，也要求法治方略的支撑和保障；法治方略的推行既要求精神文明的导引与促进，同时也必定推动精神文明的发展。社会主义文化建设与文化体制的改革与完善，文化事业与文化产业的发展，都需要法治方略在精神文明领域的积极推进。此外，一般社会生活与社会公共秩序的维护与发展，社会环境与生态环境的保护与建设，都需要法治方略在这些领域的全面渗透和参与，使社会与生态环境都能纳入法治的视野之内，使之处于良好的法治氛围之中，使社会始终处于健康的、可持续的良性发展的循环过程中。

二、全面落实法治方略的基本要求

全面落实法治方略，既是过去民主与法制常规建设的继续与发展，又是在新世纪新阶段的新开拓与新实践。它的基本要求是：

（一）法治方略在外延方面的要求

法治方略要得到全面落实，首先必须在“全面”上下功夫，力避法治的不周延，即包括法治意识、法治理念、法治理论、立法体制、法律体系、执法体制、守法主体、法律监督、法制宣传教育、法律专业教育、法学研究、法治环境、法治物质条件等诸多要素须给予全方位的关注，使其在贯彻落实治国方略实践中发挥应有的独特作用，在各要素整合基础上，力求整体的系统效应。治国方略中的每一要素都不是孤立的，都是紧密联系、互为条件、相辅相成的，如果顾此失彼，必将造成方略落实中的内部不平衡、不协调，直接影响方略的整体效应。比如过去二十多年的法治实践，重立法而轻执法、轻守法，立法中重理想而轻效果、重应急而轻协调、重原则而轻操作，这固然有其各种因素所制约，但长此以往，将反过来影响立法的效能，从而贬损整个法治体系的功能。立法中的宗旨、理念、原则、规范如不在执法、司法、守法诸环节中落实，立法将成为“空气的震动”。即使在立法领域，也还是不够周延。一些有关公民基本权利、市场经济规范、民法典、新闻法、监督法、反贪法等重要法律还暂付阙如，致使法律体系尚不完整。可见，法治方略在外延上的周全，仍是一项急迫的课题。

（二）法治方略在内涵方面的要求

全面落实法治方略，既要讲求面的周延，横向到边，又要力求内在的开拓，纵深的发展。概而言之，法治的主要内涵，包括权力法治与权利保障两大方面。须加速规范国家政权体制的依法运行并受监督，加强公民权利的依法行使和保障。依法治国的要害是依法治权，依法治权的要害是依法治吏，依法治吏的要旨是依法设权、依法分权、依法行权、依法限权、依法监督等。这是一整套权力运行链，法治的原始需求便是对国家权力及权力行使者予以必要的约束与限制，以期求得国家权力、社会权利、公民权益的平衡。公民权益与社会权利的确认与保障，本身就是对国家权力的法定的约束、限制与监督，即任何一种国家权力及其行使者不得越权、侵权和擅权。新世纪新阶段的法治实践，必须以此为落实法治方略的重中之重，使国家政权系统在规范化、程序化与法治化方面有较大进展，这也是依法执政的主要内涵。与此同时，公民在经济、政治、文化和社会方面的诸种权利特别是宪法基本权利必须同步履践。依法行使的目的便是为了实现公民权利的依法履践。通过法治，将公民的应有权利转化为法定权利，将法定权利兑现为现实的实有权利。在我国加入和签署两大国际人权公约后，权力制约和权利保障、权力与权利的平衡协调，将成为我国法治实践的两大主要课题。眼下我国的民法草案已经提交全国人大常委会讨论，这说明以保障广泛民事权利为内容的民法典编纂工作进入了实质性阶段，标志着我国民权保护走上一个新台阶。如何将公民应有的基本权利宪法化，并将宪法基本权利具体化、实践化，这是小康社会中政治生活小康、法治生活小康的重要内涵。而这也是检验法治方略的全面落实是否真正代表最广大人民群众的最根本利益的一个具体的量化指标。

（三）要善于将量的扩张和质的提高结合起来，并逐步从重在量的发展转向重在质的提高

比如，立法要从量的需求转化为质的契合，行政执法要从控制社会秩序转向依法行政和依法提供公共服务，司法要从被动应付诉讼转向依法审判、公正审判，法制宣传要从追求受众的面和普法的量转向法治观念的增强和法治素质的提高。

（四）速度要与适度相结合

法治推进的速度不应是单枪匹马的，而应是整体推进的，即使是有重点的推进，也是在整体推进的过程中实现重点推进。因为法治本身是一个统一的系统，牵一发而动全身，法治运行的各环节与各要素是序列相连、环环相扣、缺一不可的；同时，法治的系统推进是与经济、文化、政治等社会各系统大致同步的。因此法治系统中每一要素变革的力度和推进的速度须顾及左邻右舍，须同其他要素的承受程度相结合，法治的系统变革与推进的速度也须以社会成本与社会资源的承受度为参照系。比如，破产法的修订与施行须同企业法、劳动法、民法债权篇、就业法、社会保障法等相匹配；人口管理法与公民迁徙自由须同经济发展、中西部开发、农村城镇化、国际人权法的实施等综合协调。这就对依法推进的速度提出了适度性的要求，否则欲速则不达。

（五）法治须与德治相结合

在法治的全过程中，须以与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系来教育人、培养人、熏陶人、塑造人，并将社会主义思想道德渗入立法、执法、司法、守法等领域，使社会主义法治具有高尚的道德品格和充分的合理性基础，成为真正的良法之治、善法之治、文明之治，从而使法治文明成为促进与规范政治文明的可靠保障。这是一。其二，法治是靠人去实践和推进的，须以社会主义思想道德来培植社会主体，提高社会主义法律关系主体以德自治的程度，以更理性地促进法治的整体推进。其三，在治国方略进程中，法治须同德治互补互动，使法治获得合理性，提高法治的文明程度与法律效应，使法治获得合法性，提高法治的规范程度与自律效应。

三、全面落实法治方略的基本条件

要使治国方略得到全面落实，必须积极建设并进一步优化以下各项基本条件：

（一）经济与社会的健康、持续、高速良性发展

首先，人类社会发展规律与马克思主义基本原理告诉我们，法治的状态与发展是以一定的社会经济状态及其相应的上层建筑为基础和条件的，如果经济与社会不以一定的速度发展，达不到施行法治方略的基本条件，法治就失去物质的基础性依托和精神的良性调控。根据国外法治的历史经验，在人均GDP4000美元以上的国度与地区，社会对法治的需求表现出极大的欲望，法治才得以比较顺畅地推行。环视当今各国，凡法治状态较好的，必定经济比较发达、社会比较稳定。明乎此，我们就会比较理性地看待我国当今的法治状态，不会提出过高的期望和过急的要求。但在经济发展较快的大城市和东部地区，在率先实现现代化的同时，应该成为法治化程度较高的地区。其次，经济的发达并不必然带来法治的效果，当今世界人均GDP最高的国家与地区也并非法治状态最好之处。问题就在于经济发展是否步上健康、良性、持续发展的轨道。中南美一些国家和亚洲金融危机的突发，给法治带来了冲击，社会生活发生了一定程度的无序化，一些法定规范无法正常遵循，人权享受状况恶化。一个很简单的道理是，市场经济法治状况是同市场主体法治意识、市场行为的规范化、有序性、宏观调控状况等直接相关的，一旦经济失控，市场必然失序，市场行为必然扭曲，市场法治状态必然恶化。第三，经济不能孤立地发挥作用，而是在和其他社会要素相互作用的状态下发挥作用的。如果经济与社会处于互动发展的协调状态，则是法治发挥最佳功能与最大效应的时机。我国是社会主义国家，虽然也是经济与法治后发之国，但在具有正确与科学的指导思想武装的执政党领导下发展经济、施行法治，从战略的眼光看，应该比资本主义法治国家更能协调经济与社会的关系，因此可以更好地创造为施行法治所必需的经济社会条件。

（二）执政党的领导能力与执政水平的提高

中国共产党自诞生以来，经受了民主革命、社会主义革命和社会主义建设的严峻考验。以十一届三中全会为主要标志，党的领导建设功能终于迸发出来，成就了最近二十多年来改革开放与现代化建设的辉煌。这说明，共产党已经受住领导党的考验。但党的领导也要与时俱进，特别是从计划经济转向市场经济、从以政治为主要的社会关系调节器转向以法律为主要的社会关系调节器后，党如何领导中国走向社会主义现代化是一个严峻的考验。十五大指出，党的领导主要体现为“总揽全局，协调各方”的驾驭时局的能力。十六大再一次确定了这一点，并指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，主要是通过“制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政”，从而达到“党对国家和社会的领导”（江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》）。对于领导党来说，这种领导方式是崭新的，特别是关于“提出立法建议”、“坚持依法执政”这两种是过去未曾如此明确提及的领导内容与领导方式。通过领导方式的改革与完善，领导能力与水平必将大大提高。领导不等同于执政。领导与被领导是一对矛盾体，领导的对象包括政党、国家、社团与民众等，领导内容主要是改革开放与社会主义现代化事业，现阶段主要是全面建设小康社会。可见领导是全方位的。执政是领导的主要内容，即执掌国家政权的一种动态过程。在中国，共产党既是领导党又是执政党。就党与国家的关系而言，党对国家的领导主要是通过党执掌国家政权来表现和实现的。在革命年代，党主要通过灵活多变的政策来领导革命斗争。在一定时期建立的苏维埃政权或革命根据地，尚非完整含义和典型意义上的国家政权形态，难以确立起一整套比较稳定的法律之治，虽然也制定了许多法律法规。同时，对其革命对象的法律体系则采取排拒、对抗的态度，因此更无守法的约束。当共产党领导人民取得了政权，不仅是领导党，同时又是执政党时，就要求主要通过具有至上权威、相对稳定的法治来执掌政权了。根据治国方略的要求，十六大对如何转变执政方式和提高执政水平提出了从未有过的具体要求：（1）要“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”；（2）要“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”；（3）要“支持政府履行法定职能，依法行政”；（4）要“支持司法机关履行公开审判、独立审判的职能，实现司法公正”；（5）要“支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能”；（6）要支持工会、共青团和妇联等人民团体“依照法律和各自章程开展工作”，使之“更好的成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”（江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》），这六项要求就是依法领导的主要内涵。前四项要求也是依法执政的主要内涵。是否依法领导和依法执政，其主要标志便是是否符合这几项要求。提高依法执政的能力与水平，就必须在最大限度和最恰当地支持国家政权机关依法履行法定职责方面下功夫。依法执政的意识是依法执政实践的前提与基础，依法执政的能力与水平是依法执政实践的状态和表现。依法执政的能力直接决定了依法执政的水平，依法执政的能力与水平就是依法执政的素质，依法执政的素质又直接决定了依法领导的水平。可见，依法执政是

依法领导的主要标志，提高依法执政的能力与水平是实施依法领导的关键。

（三）公职人员法治素质的优化

法治的推行者是人，人们根据主观要求与客观条件建构了一系列制度、体制和机制，其中包括法律的制度、体制和机制，以作为推行法治的手段。中国社会主义法治的主体是人民大众，人民赋权并委托国家机关及其工作人员代表他们进行有关推行法治的运作。因此法治推行的广度、速度、深度、力度以及准确度、公正度有赖于国家公职人员的综合素质。这里有两个要素特别重要。第一，领导干部。领导干部是公职人员系列中的权力执掌者阶层，他们拥有决策权、人事权、财务权、执行权、监管权、处分权等。权力运行如果沿着法治轨道前行，则国之大幸；权力的运行沿着人治轨道前行，则国之大祸。如果一个掌权的领导干部可以通过以权谋私、假公济私、公报私仇、打击报复，易如反掌地将一位无辜下属或其他公民投进牢狱，造成冤案，这就使任何一位公民处于随时脱离法治保障的危急状态，从而造成法治长城的坍塌。可见，对领导干部的综合素质的要求，理应高于对一般公职人员及其他公民的要求。第二，在公职人员综合素质中，尤其需要注重的是法治素质与德治素质。依法领导和依法执政的关键在于国家机关及其公职人员是否具备应有的可供依法领导与依法执政的法治素质资源。缺乏法治素质，国家机关就无法依法立法、依法决策、依法执法、依法司法，立法公正、依法行政、司法公正等主要法治标志就无法实现。德治不仅是法治的补充与辅助，而且也是法治文明的核心与基础。缺乏德治素质，法治的文明就无从谈起。因为道德价值取向决定着法治价值取向，左右着法治过程。政治文明与精神文明的目标，包含着法治文明与德治文明的目标，政治文明主要是通过法治文明与德治文明来达到的。物质文明需要政治文明与精神文明的支撑，因此社会主义文明国家亟须法治与德治的扶持与辅弼。提高与优化公职人员特别是领导干部的法治素质和德治素质是完成国家建设目标的必备且主要的条件。

（四）法治共同体的优化整合

我国法学界关于法律共同体的讨论，渐成热点。尽管意见未尽统一，但主张以法律共同体的形成与成熟为法治国家的一大特征，似已形成共识。笔者以为，以“法治共同体”取代法律共同体似更妥贴。所谓法治共同体，指的是以实现法治为共同依归、以相关法治运作为职责或职业的相互依存、互为条件、密切相关的同类职业群体。在我国，广义层次意义上的法治共同体，应包括由立法共同体（包括职权立法和授权立法、委托立法）、执法共同体（包括行政执法和授权执法、委托执法）、司法共同体（审判、检察、狱政等）、法律服务共同体（律师、公证、司法援助等）、法学教研共同体（教学与科研部门）、法制宣教共同体（媒介、普法网络等）等共同形成的联合体。中观层次的法治共同体包括司法、法律服务、法学教研、法制宣教等共同形成的联合体。微观层次的法治共同体仅指司法、法律服务等围绕审判独立、司法公正而共同形成的法律共同体，其主体主要包括法官、检察官和律师等。法学教学与科研还可同其他法治共同体组合，成为其组成部分。这些法治共同体的纵横交错的有机组合，就形成了国家和社会的法治网络、法治板块。法治国家与法治社会的成熟度与实践度，主要由法治共同体的成熟度与实践度来体现。全面落实法治方略，首先要将法治意识、法治原则、法治精神、法治理念、法治观点、法治理论、法治行为、法治方式、法治途径、法治程序、法治文明、法治目标、法治要求、法治技术等有关法治的要旨落实在法治共同体上，使之在国家结构和社会组织中首先实现法治化，然后带动上至高层、下至基层的法治化进程。法治共同体的率先法治化不仅对全国有示范表率作用，而且也是确保整个国家与社会走上法治化道路从而实现法治的制度性因素和决定性因素。据此，优化我国法治共同体的结构系统及其因子，并使法治共同体的每个系统在理念一致、步调和谐的基础上更好地整合起来，便成为今后全面落实法治方略的主要任务之一。

注：以上为“法律工程”学习培训计划第一课“依法治国方略”相关内容，具体见学习参考教材《“五五”普法干部读本》第一章“依法治国，建设社会主义法治国家”内容。